Waarom varkens in Nederland geen schone lucht inademen
De wet geeft varkens recht op 'voldoende' verse lucht, maar wat is voldoende?
Volgens mij wil niemand dat varkens de hele dag hun eigen poeplucht inademen. Ze krijgen het er benauwd van en worden op den duur ziek.
Toch is dit praktijk in de intensieve veehouderij. Niet alleen in Nederland, maar ook in de landen om ons heen.
Zijn daar dan geen wetten en regels voor? Jawel! Er zijn Europese richtlijnen over diergezondheid en dierenwelzijn. Lidstaten nemen die over in hun eigen wetgeving, die weer wordt uitgewerkt in regelgeving. Toezichthouders, in Nederland de Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), controleren of veehouders zich aan de regels houden. Bij verschil van inzicht kan een rechter de regels toetsen aan de wet.
Hoe en waarom dit in de praktijk niet zorgt voor schonere lucht in varkensstallen, leg ik in deze nieuwsbrief uit.
Eén Europese markt
De Europese Unie (toen nog Europese Economische Gemeenschap) voert sinds 1962 één Gemeenschappelijk landbouwbeleid. In de kern gaat het om: vrij verkeer van landbouwgoederen binnen Europa en bescherming van boeren tegen de grillen van de markt en concurrentie van buiten.
Om de inmiddels 27 lidstaten zoveel mogelijk als één markt te laten functioneren, zijn door de jaren steeds meer afspraken gemaakt over alles dat met in dit geval landbouw te maken heeft: van hoeveel mest boeren per hectare over hun land mogen uitrijden tot welke informatie er op het etiket van een blik bonen moet staan.
Dat is soms vervelend voor ons. Zo wil Nederland — ook dit kabinet — al een tijdje dat er minder met dieren op schepen en in vrachtwagens door Europa worden ‘gesleept’. Met bijvoorbeeld de import van kalveren uit Ierland en de export van varkens naar Italië, Kroatië en Spanje gaat veel dierenleed gepaard. Diertransporten vergroten ook nog eens de kans dat dierziektes, zoals mond-en-klauwzeer en de varkenspest, zich verspreiden. Nederland mag echter geen max zetten op de duur van veetransporten, want daar is een Europese ‘wet’ voor.
Twee instrumenten
‘Wet’ tussen haakjes, want formeel maakt Europa geen wetten. De EU heeft grofweg twee wetgevende instrumenten.
De eerste is een verordening. Zodra de drie instituties van de Europese Unie — Commissie, Parlement en Raad (de ministers van de lidstaten) — het eens zijn over een verordening, heeft die in alle lidstaten de kracht van wet. Met als verschil dat een EU-verordening zwaarder geldt dan nationale wetten.
Zo zijn Europese regels omtrent genetische modificatie van voedsel in een verordening gevat. Het zou immers niet handig zijn als één lidstaat daar soepeler mee omgaat dan een andere, want al hun producten komen op dezelfde Europese markt.
Ook voor transport en slacht van dieren gelden verordeningen. Over de transportverordening uit 2005 (van kracht sinds 2007) wordt nu heronderhandeld, want ook andere lidstaten zien ruimte voor verbetering. (Of kans op versoepeling.)
Het tweede instrument is een richtlijn. Daarin worden doelstellingen afgesproken. De lidstaten zetten die om in eigen wet- en regelgeving. De Commissie controleert of de lidstaten met hun wetten en regels aan de doelstellingen voldoen. Zo niet, dan kan het na een ‘inbreukprocedure’ boetes opleggen van miljoenen euro’s.
Voor het houden van dieren zijn richtlijnen. Verschillen tussen lidstaten maken al te uniforme normen ongewenst. Denk bijvoorbeeld aan klimaat. Kippen krijgen vanaf ongeveer 25 graden Celsius last van hittestress. Als de temperatuur boven de 40 graden uitkomt, beginnen ze dood neer te vallen. Zo warm is het in Finland nog nooit geweest, maar in het zuiden van Spanje iedere zomer. De Finnen zullen daarom andere kippenstallen willen bouwen dan de Spanjaarden.
Van richtlijn naar regel
De Europese richtlijn inzake de bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden dieren uit 1998 schrijft voor stallen onder meer voor:
De luchtcirculatie, het stofgehalte van de lucht, de temperatuur, de relatieve luchtvochtigheid en de gasconcentraties moeten binnen zodanige grenzen worden gehouden dat zij niet schadelijk zijn voor de dieren.
De Europese richtlijn voor vleeskuikens uit 2007 vult aan:
De ventilatie moet voldoende zijn om oververhitting te voorkomen en, indien nodig in combinatie met verwarmingssystemen, overmatig vocht te verwijderen.
Wat ‘voldoende’ is om oververhitting te voorkomen, kan dus per land verschillen.
Volgens de Nederlandse Wet dieren moeten veehouders, ‘voor zover zulks redelijkerwijs kan worden verlangd,’ ervoor zorgen dat dieren in een ‘comfortabele en veilige omgeving met een goed klimaat’ leven.
Het Besluit houders van dieren uit 2014 werkt de wet in regelgeving uit.
Iedereen die een dier houdt — voor productie- of andere doeleinden — moet ervoor zorgen dat het dier ‘voldoende verse lucht of zuurstof krijgt.’
Voor landbouwdieren geldt de aanvullende eis (bijna letterlijk overgenomen uit de richtlijn van 1998):
De luchtcirculatie, het stofgehalte van de lucht, de temperatuur, de relatieve luchtvochtigheid en de gasconcentraties in de omgeving van het dier zijn niet schadelijk voor het dier.
Voor pluimvee betekent dit concreet:
De concentratie van ammoniak in de stal is niet hoger is dan 20 ppm.
De concentratie van kooldioxide (CO₂) is niet hoger is dan 3.000 ppm.
De binnentemperatuur overschrijdt de buitentemperatuur met niet meer dan 3 graden Celsius wanneer het buiten in de schaduw warmer is dan 30 graden Celsius.
De gemiddelde vochtigheidsgraad in de stal is bij een buitentemperatuur van minder dan 10 graden Celsius niet hoger dan 70 procent.
En varkens?
Hoe zit dat met varkens?
De Europese varkensrichtlijn uit 2008 schrijft eisen aanvullend op de richtlijn uit 1998 voor, maar niet voor het stalklimaat.
Ook varkens hebben volgens de Nederlandse Wet dieren recht op een ‘comfortabele en veilige omgeving met een goed klimaat.’
Ook zij hebben volgens het Besluit houders van dieren recht op ‘voldoende verse lucht of zuurstof.’ En ook voor hen mogen ‘de luchtcirculatie, het stofgehalte van de lucht, de temperatuur, de relatieve luchtvochtigheid en de gasconcentraties in de omgeving’ niet schadelijk zijn.
Maar in tegenstelling tot eenden en kippen, bevat het besluit voor varkens geen normen over gasconcentraties, temperatuur en vochtigheidsgraad. Dit zijn voor varkens ‘open normen’. Ze hebben wel recht op ‘voldoende’ verse lucht die niet ‘schadelijk’ mag zijn, maar wie beslist wat ‘voldoende’ of ‘schadelijk’ is?
Niet handhaafbaar
Niet de NVWA.
Bijna alle varkens in Nederland leven in dichte stallen die zijn ingedeeld in hokken. Een deel van het hok heeft een roostervloer, waarop de varkens kunnen plassen en poepen. Die uitwerpselen zakken in een mestkelder onder de stal, waarin ammoniak vormt. Door de roostervloeren komen ammoniakdampen terug naar boven. Langdurige blootstelling aan ammoniak leidt bij varkens (en varkenshouders) tot benauwdheid, chronisch hoesten, geïrriteerde ogen, en borstvlies- en longontstekingen.
Literatuuronderzoek uit 2024 bevestigt dat meer dan 20 ppm ammoniak in de lucht écht schadelijk is voor dieren. Maar ook langdurige blootstelling aan ammoniakconcentraties net onder de grenswaarde is voor varkens niet fijn. Vanaf 5 ppm ammoniak in de lucht kunnen ze ruiken. De Europese toezichthouder EFSA raadt uit voorzorg aan om ammoniakconcentraties in varkensstallen onder de 15 ppm te houden.
De NVWA meet niet in iedere varkensstal in Nederland dag in, dag uit de luchtkwaliteit. Een ‘momentopname’ is voor de NVWA onvoldoende bewijs van een slecht stalklimaat. In 2015 vraagt het deskundigen van de Wageningen Universiteit welke andere ‘signaalindicatoren’ het zou kunnen gebruiken om toch de open norm in de wet te kunnen handhaven.
Checklijst
De onderzoekers komen in 2016 terug met vijf signaalindicatoren:
Gemeten gasconcentraties. Maximaal 20 ppm ammoniak en 3.000 ppm CO₂.
Mate van roodheid of bevuiling in de ogen.
Mate van oorbijten.
Mate van staartbijten.
Mate van bevuiling van de dieren.
Geen van deze indicatoren is volgens de onderzoekers op zichzelf bewijs van een slecht stalklimaat, maar de correlatie is wel zo sterk dat ze in combinatie als aanwijzingen kunnen worden gebruikt.
De NVWA past de vijf indicatoren als volgt toe:
Er vindt observatie plaats in zes hokken.
Bij overschrijding van de grenswaarden ammoniak en CO₂ en minstens twee van de overige vijf factoren in minstens één van de zes hokken worden nog eens zes hokken onder de loep genomen.
Als dan in meer hokken overschrijdingen worden waargenomen, rechtvaardigt dit ‘vervolgonderzoek’ naar ‘ondersteunend bewijs’ van een slecht stalklimaat, zoals varkens die hijgen, hoesten, samenkruipen of rillen.
Pas wanneer sprake is van overschrijdingen in meerdere hokken én ondersteunend bewijs kán sprake zijn van een slecht stalklimaat.
Wakker Dier is verbaasd
In 2018 voert de NVWA met deze checklijst 59 ‘pilotinspecties’ uit op 53 bedrijven. In februari 2019 laat de dienst weten:
Op geen van de geïnspecteerde bedrijven was volgens de werkwijze met de vijf signaalindicatoren sprake van een aanwijzing voor een ontoereikend stalklimaat.
Dat verbaast Wakker Dier, want toen de Wageningse onderzoekers in 2016 met de NVWA meeliepen om de beste signaalindicatoren te vinden, bleek de concentratie ammoniak in een kwart van de varkensstallen en de concentratie CO₂ in een derde van de varkensstallen hoger dan de grenswaarden. Ook zagen zij in één op de drie hokken varkens die bevuild waren met hun eigen poep en had 15 procent zichtbaar last van geïrriteerde ogen.
Vion, dat ongeveer de helft van de Nederlandse varkens slacht, controleert aan de slachtlijn de conditie van verschillende organen, waaronder borstvliezen en longen. In 2018 noteren slachters ‘opmerkingen’ bij zo’n 20 procent van de borstvliezen en longen, wat kan duiden op een borstvlies- of longontsteking.
Wakker Dier doet een beroep op de toen-nog Wet openbaarheid van bestuur (inmiddels Wet open overheid) en vraagt de onderliggende inspectierapporten op. In negen van de 23 openbaar gemaakte rapporten leest de stichting dat zowel te hoge gasconcentraties als afwijkingen bij dieren worden gemeld. Toch zijn deze bedrijven door de NVWA goedgekeurd, omdat in niet genoeg hokken minstens drie signaalindicatoren van een slecht stalklimaat werden vastgesteld.
Wakker Dier dient in februari 2021 een handhavingsverzoek in, waarin het pleit dat de inspectierapporten uit 2018 in ieder geval aanleiding geven om dezelfde bedrijven nog eens te controleren. Dat verzoek wijst minister van Landbouw Carola Schouten (CU) op 30 juni af. Ook een bezwaar wordt op 3 november afgewezen.
Wel erkent de minister dat het ‘beoordelingsprotocol voor het klimaat in varkensstallen niet voldoet.’
Het (gebruik van het) protocol blijkt onvoldoende bij te dragen aan effectief toezicht. De [inspecteur-generaal van de NVWA] heeft mij geadviseerd om voor de meest risicovormende factoren van stalklimaat kwantitatieve doelvoorschriften in wet- en regelgeving op te nemen. Concreet doet hij daarbij het advies om voor tenminste ammoniak- en kooldioxideconcentraties een limiet in de wet- en regelgeving op te nemen.
Zoals voor eenden en kippen in 2014 wél is gedaan.
Ik neem dit advies mee en zal in overleg met onder andere de NVWA komen tot invulling van de open norm voor het klimaat in varkensstallen.
Naar de rechter
Wakker Dier is er niet gerust op en stapt naar de rechter. Op 30 januari 2024 is de zitting. De advocaat van Wakker Dier vecht onder meer de werkwijze van de NVWA aan, waarbij pas tot ‘nader onderzoek’ (niet eens handhaving) wordt overgegaan als meerdere afwijkingen zijn vastgesteld bij meerdere dieren in meerdere hokken. We weten zeker dat een concentratie van 20 ppm ammoniak in de stallucht schadelijk is voor de dieren. Zodra dat wordt gemeten, is de varkenshouder toch in overtreding?
De advocaat van de staat ziet dat anders. De varkenshouder is pas in overtreding wanneer én de luchtcirculatie én het stofgehalte van de lucht én de temperatuur én de relatieve luchtvochtigheid én de gasconcentraties te hoog zijn én ‘als er zichtbare welzijns- of gezondheidsproblemen zijn of de dood van het dier is ingetreden.’
Op 16 juli doet het College van Beroep voor het bedrijfsleven uitspraak. De bestuursrechters gaan inhoudelijk niet in op de argumenten van Wakker Dier en de staat, want:
Het College stelt vast dat de betreffende metingen in 2018, dus drie jaar voor het verzoek om handhaving van Wakker Dier, zijn gedaan. In die tussentijd zijn bij de minister geen meldingen of andere aanwijzingen binnengekomen waaruit kan worden afgeleid dat sprake zou zijn van een schadelijk stalklimaat bij deze varkensbedrijven. […] Gelet hierop is het College van oordeel dat de resultaten van de metingen in 2018 voor de minister geen aanleiding hoefden te zijn om naar aanleiding van het verzoek om handhaving van Wakker Dier opnieuw te gaan controleren bij de betreffende acht varkensbedrijven.
Of de varkens inmiddels schonere lucht inademen, weten we dus niet. Wat we wel weten, is dat varkenshouders daar nog steeds niet toe worden verplicht. Noch Schouten noch haar opvolger Henk Staghouwer (CU) noch zijn opvolger Piet Adema (CU) noch zijn opvolger Femke Wiersma (BBB) heeft het advies van de NVWA uit 2021 opgevolgd om de open norm voor stallucht in te vullen.