Nederland kan veel meer doen om voedselinnovatie aan te jagen

Onze poldercultuur is niet gesteld op grote veranderingen.

Zuivelproducten gemaakt zonder koe (Remilk)

Nederland blinkt uit in landbouw- en voedselinnovatie. Toch komt een systeemverandering maar langzaam op gang. Hoe komt dat?

De Adviesraad voor wetenschap, technologie en innovatie (AWTI) wees eind vorig jaar in een rapport de Nederlandse poldertraditie aan als hoofdschuldige. Die levert vooral incrementele verbeteringen binnen bestaande systemen op. Nieuwe spelers zitten zelden aan tafel, waardoor echte omwentelingen uitblijven.

Logischerwijs bedenken gevestigde deelnemers vooral deeloplossingen die passen bij hun kennis en vaardigheden, ook omdat het beleid van de overheid grote opgaven uiteenrafelt tot deelproblemen zonder goed oog voor de samenhang.

Zo gingen de onderhandelingen over een Landbouwakkoord in 2023 alleen over landbouw, niet over dieren en voedsel. Voedselproductie en -veiligheid vallen onder de bevoegdheid van het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur. Gezonde voeding valt onder het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Stapsgewijze verbeteringen leveren wel goede kennis en innovaties op, maar kunnen ook de padafhankelijkheid van sectoren versterken. De veehouderij is daar een voorbeeld van. Gesubsidieerde emissiearme stalvloeren, luchtwassers en voeraanpassingen verminderen weliswaar de schadelijke uitstoot van ammoniak en broeikasgassen, maar:

1. Vooralsnog niet genoeg om doelstellingen op het gebied van klimaat, schone lucht en schoon water te halen; en

2. Ze dragen niet bij aan een beter dierenwelzijn, noch een gezondere bevolking.

Het Nationaal Programma Landelijk Gebied was een poging van minister voor Natuur en Stikstof Christianne van der Wal (VVD) om de vele uitdagingen op het gebied van klimaat, natuur, stikstof, water en de transitie in de landbouw in samenhang en gebiedsgericht aan te pakken. Daar is door de nieuwe minister van Landbouw, Femke Wiersma (BBB), een streep door gezet.

Een markt ontstaat niet vanzelf

Het is volgens de AWTI een misvatting dat grote uitdagingen vanzelf een markt vormen voor innovaties:

De realiteit is dat markten vaak ontbreken of onvoldoende ontwikkeld zijn. Het is daarmee onaantrekkelijk voor bedrijven en investeerders om in innovatie te investeren.

Zo is het verdienmodel van de Nederlandse landbouw- en voedselsector in belangrijke mate gebaseerd op de productie van veel en veilig voedsel tegen zo laag mogelijke kosten voor een internationale markt.

Innovaties zijn door de huidige marktwerking voornamelijk gericht op het verder verlagen van de productiekosten en lagere voedselprijzen. De aanpassingen die nodig zijn om het landbouw- en voedselsysteem te verduurzamen, leveren een waarde op die nu niet betaald wordt. De sector kan de investeringen dus niet terugverdienen en dit remt de benodigde veranderingen.

De overheid kan adoptie en de vraagzijde stimuleren om innovatie aan te jagen.

Een goed voorbeeld is de Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie (SDE++) met een omvang van 11,5 miljard euro in 2024. Bedrijven en organisaties die duurzame energie opwekken, of hun uitstoot van broeikasgassen terugdringen, krijgen subsidie, die wordt gefinancierd uit belasting op fossiele energie. Zo is binnen korte tijd een markt ontstaan voor stroom uit wind en zon ten koste van aardgas, kolen en olie.

Subsidie is niet de enige oplossing

De overheid kiest echter wel heel vaak voor subsidie als oplossing. En beperkt die dan ook nog eens dikwijls — uit angst om belastinggeld te verspillen — tot ‘bewezen’ technieken terwijl nieuwe technieken nodig zijn.

Zo gaf de Nederlandse overheid tussen 2018 en 2021 71 keer meer subsidie aan innovaties in, en de productie en afzet van, vlees en zuivel dan aan plantaardige vlees- en zuivelvervangers.

Voor met name kleine ondernemers en organisaties zijn de vele subsidie- en financieringsmogelijkheden (bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland staan er op dit moment 167 regelingen open) veel te complex. Die doen niet eens een poging om subsidie aan te vragen. Vooral grote bedrijven profiteren er dus van, maar die zijn wel weer tijd en geld kwijt aan het aanvragen en rapporteren.

Initiatieven die afwijken van de norm hebben het helemaal lastig. Onbedoeld worden die niet zelden tegengewerkt door beleid.

Zo passen innovatieve dierwaardige veehouderijsystemen niet binnen één van de categorieën in de Regeling ammoniak en veehouderij. Zij worden in een ‘overige’ categorie ingedeeld met een hogere ‘emissiefactor’ dan hun daadwerkelijk uitstoot waarschijnlijk is. Dat beperkt het aantal dieren dat deze boeren mogen houden, waardoor hun rendement tegenvalt.

Een ander voorbeeld: plantaardige boter-, melk-, room- en yoghurtvervangers mogen in de Europese Unie niet als ‘boter’, ‘melk’, ‘room’ en ‘yoghurt’ worden verkocht. Zelfs niet als ‘sojamelk’ of ‘haveryoghurt’. Dat zou de consument verwarren.

Voor plantaardige alternatieven is dit geen enorm concurrentienadeel. Die willen zich immers onderscheiden van dierlijke zuivel. Voor koevrije zuivel uit (precisie)fermentatie kan dit wel een probleem worden. Die willen ook niet-vegetarische en niet-veganistische klanten verleiden.

Laat bedrijven failliet gaan

Transformaties gaan noodzakelijk gepaard met de afbouw van bepaalde bedrijven en bedrijfstakken. De uitvinding van de lamp luidde het faillissement in van vele kaarsenmakers. De politiek heeft echter de neiging om falende bedrijven te hulp te schieten. Wanneer een bedrijf sluit, en banen verloren gaan, is dat immers goed zichtbaar. Wat er voor in de plaats komt, is meestal pas met terugwerkende kracht vast te stellen.

De terughoudendheid om ingrijpende keuzes te maken, of op z’n minst ingrijpende veranderingen op z’n beloop te laten, voorkomt op de korte termijn misschien pijn, maar leidt uiteindelijk tot irritatie en onbegrip. De overheid blijft maar pleisters plakken, waardoor het wispelturig overkomt.

Zo krijgen boeren steeds meer, en steeds veranderende, regels voorgeschoteld, waardoor ze steeds minder ondernemersvrijheid ervaren, investeringen uitstellen, en zich steeds minder begrepen en gewaardeerd voelen door de rest van de samenleving.

Hoe dan wel?

De AWTI raadt aan om meer gebruik te maken van beprijzing, zoals CO₂- en ecotaksen.

We hebben accijns op benzine en diesel om fossiel rijden te ontmoedigen. Energie en industrie vallen onder het Europese Emissiehandelssysteem (ETS), waarbinnen CO₂-uitstootrechten worden verhandeld. De landbouw is uitgezonderd. In Liberaal Groen, het duurzaamheidsnetwerk van de VVD, hebben we een voorstel uitgewerkt om verhandelbare emissierechten in te voeren voor ammoniak en de broeikasgassen lachgas en methaan. Daarmee zou het voor boeren gaan lonen om te verduurzamen zonder dat de overheid hen tot in detail voorschrijft hoe ze dat moeten doen.

Net als in het ETS zouden ieder jaar rechten uit de markt worden genomen totdat de klimaat- en natuurdoelen worden bereikt. Daarmee loont het ook om snél te verduurzamen en bepaalt de markt, niet de overheid, welke bedrijven kunnen groeien en welke moeten stoppen.

De AWTI pleit verder voor normering: strengere standaarden en regels voor diensten en producten. Zo moeten frisdrankflessen vanaf volgend jaar voor minstens een kwart uit gerecycled plastic bestaan. Dit loopt op naar 30 procent in 2030. Vanaf 2035 mogen er geen nieuwe auto’s meer op de Europese markt komen die CO₂ uitstoten.

Dit zijn bewezen effectieve instrumenten om transformaties te versnellen en ze horen daarom thuis in een transformatiegerichte aanpak van innovatie. In de eerste plaats maken ze niet-duurzame routes minder aantrekkelijk of sluiten ze zelfs af. In de tweede plaats stimuleren beprijzing en normering de vraag naar duurzamere alternatieven.

Subsidie zou moeten worden beperkt tot onderzoek en ontwikkeling; waar de markt tekortschiet. Wanneer dat nieuwe diensten en producten oplevert, kan de overheid helpen door ‘innovatiegericht’ in te kopen. Bijvoorbeeld door als ‘launching customer’ op te treden van vlees- en zuivelvervangers. Die kosten in eerste instantie wellicht meer dan de producten die ze vervangen, maar op die manier kunnen bedrijven wel snel opschalen en winstgevend worden.

Leren van het buitenland

Idealiter zet de overheid beleid in op de verschillende fasen van transformaties:

Dus met voldoende ruimte voor vroege-fase-ontwikkeling, stimulering van grootschalige opschaling, stimulansen voor opbouw en maatregelen om af te schalen.

Met de eerste fase zit het in Nederland wel goed. Er is veel geld en ondersteuning beschikbaar vanuit het Nationaal Groeifonds, Invest-NL, regionale investeringsfondsen en startup hubs en incubators. In Bergen op Zoom zit bijvoorbeeld Delta Agrifood Business: een innovatie- en expertisecentrum van bedrijfsleven en onderwijs op het gebied van plantaardige voeding. Helmond kent de Food Tech Brainport.

Nederland heeft, mede dankzij dat soort samenwerkingsverbanden, relatief veel startups, maar weinig ‘scaleups’. Opschaling blijkt lastig te financieren. De provincie Brabant is in dat gat gesprongen met een strategie om de ‘opschalingshotspot’ van Europa te worden voor plantaardige voedselinnovaties.

Het Rijk zou kunnen leren van landen als Denemarken, Duitsland en Frankrijk. Die kennen niet zo’n wildgroei aan investeringsfondsen en -maatschappijen, blijkt uit een vergelijkend onderzoek van PwC, maar één landelijk loket voor ondernemers die willen verduurzamen. Ook bieden ze cofinanciering van, of garanties op, leningen om het risico voor private investeerders te verlagen. Wanneer een scaleup faalt, betaalt de overheid daar tot 90 procent van de leningen af. In Nederland biedt de Groeifaciliteit een vergelijkbare garantie van maar 50 procent, met een budget van 85 miljoen euro per jaar.

Om de pijn van bedrijfsbeëindiging te verzachten, maakte het vorige kabinet bijna 3 miljard euro beschikbaar voor stoppersregelingen. De vorige minister van Landbouw, Piet Adema (CU), overwoog zelfs om de regelingen uit te breiden om de ‘mestcrisis’ het hoofd te bieden. (Doordat boeren minder stikstof uit dierlijke mest over hun land mogen uitrijden, voelen nog meer zich gedwongen om te stoppen.) De nieuwe BBB-bewindslieden trekken daar juist budget voor in. Dat remt de systeemverandering weer af.